COLETA SELETIVA & RECICLAGEM 

                                                  Julia Trindade A. de Carvalho

1. INTRODUÇÃO  

  

Os resíduos sólidos, líquidos e gasosos proveniente das atividades de consumo e produção no meio urbano constituem diferentes elementos da problemática dos resíduos urbanos, a qual se mostra mais visíveis por meio dos resíduos sólidos das atividades de consumo.    Os resíduos sólidos urbanos, mesmo quando considerada de forma indiferenciada, configuram múltiplas sub-problemáticas tanto do ponto de vista ambiental, como institucional, a exemplo: i) agrupamento dos resíduos (p.e, varrição publica), ii) coleta e transporte e iii) disposição dos aterros, muitas vezes não percebidas nas suas nuances por ser manejadas através de arranjos organizacionais integrados, por exemplo, a mesma empresa que faz a varrição, pode fazer a coleta e o transporte, além de ficar responsável pela disposição dos aterros, de maneira que suas especificidades ambientais e institucionais ficam obscurecidas.  

Este trabalho tem como objeto uma analise sobre o ambiente institucional e o arranjo organizacional da coleta seletiva em Salvador, no Brasil, buscando a sua aderência aos fundamentos das principais correntes teóricos que tratam das políticas ambientais

Na primeira parte, inicialmente, argumentamos que em Salvador, os resíduos urbanos em geral constituem uma expressão emblemática de “externalidades negativas’ devido à forma como são tratados institucionalmente, ou seja, eles aparecem como prioridade no plano diretor de saneamento básico, entretanto não há um efetivo desenvolvimento da sua gestão. Em parte porque os contratos atuais com as empresas terceirizadas pela prestarem serviços de limpeza urbana não favorecem o desenvolvimento político da pratica de coleta seletiva. Em outro plano observa-se um pessimismo dos trabalhos acadêmicos quanto a sua exeqüibilidade.

Na segunda parte, mostraremos dentro da ótica teórica que fundamenta as políticas ambientais, os dois principais paradigmas norteadores destas políticas, quais sejam, a Economia do Bem Estar pigouviana, e a Neoinstitucionalista coaseana.

1.   O PAPEL DA ECONOMIA POLITICA E DOS VALORES MONETARIOS  NA ESTRUTURAÇÃO DAS POLITICA DE COLETIVA SELETIVA E RECICLAGEM EM SALVADOR. 

 

1. 1. A economia política do lixo nas grandes capitais brasileiras: O Ambiente Institucional e Organizacional da Política de Coleta seletiva e Reciclagem em Salvador.  

 A coleta de lixo urbano nas principais capitais brasileiras é feita por empresas terceirizadas que são contratadas por sistema de licitação em regimes de concessão de até 60 meses, prorrogáveis por aditivos. O Plano Básico de Limpeza Urbana de Salvador (PBLU) datado de outubro de 2007 é um relatório técnico elaborado pela empresa de consultoria PROEMA engenharia e serviços Ltda. sob encomenda da LIMPURB, que serve como referencia para o plano diretor de gerenciamento de resíduos sólidos urbanos nesta capital baiana. Ele aponta que o tipo de contrato de terceirização vigente está amparado atualmente na Lei nº 8.666/93 que institui normas para licitações e contratos da Administração Pública.

Uma característica indesejável dos contratos atuais, segundo estudo do BNDES, são os critérios de remuneração pelos prestados pelas empresas terceirizadas de limpeza urbana: 

“A maioria das capitais tem seu serviço de coleta de lixo terceirizado. A prefeitura é responsável pelo pagamento às empresas prestadoras do serviço, com base no número de toneladas coletadas. (...) A produção per capita de lixo nas principais cidades brasileiras, se aproxima dos altos índices que os países desenvolvidos vêm tentando reverter. As administrações municipais não têm alternativa que dispense a necessidade de redução da produção de lixo.

A disposição final do lixo no Brasil é, em geral, muito precária, e mesmo calamitosa nas regiões Norte e Nordeste. A falta de solução para este problema compromete perigosamente a saúde das populações urbanas.   

A disponibilidade de recursos para investimento, principalmente na destinação final, com ou sem a participação do setor privado depende do equacionamento da questão da remuneração dos serviços de limpeza urbana.” (Borsoi, Z, Camisão, M. L., Lanari, N, et al; 2002).

   

 Ou seja, atualmente coleta seletiva simplesmente não interessa aos fornecedores dos serviços de coleta e destinação final do lixo, pois, de acordo com a forma de remuneração prevista nos contratos atuais, a redução do lixo destinado a aterros e lixões impactaria negativamente na remuneração recebida por estas empresas, os quais são os maiores assinados por uma prefeitura em troca de uma prestação de serviços, algo em torno de 4% a 10% do Orçamento anual de um município, segundo o site Setor da Reciclagem.

Segundo o relatório PBLU, a substituição da Lei nº 8.666/93 pela Lei 11.445/2007 que regulamenta as parcerias Publico Privadas (PPPs) promova uma adequação do prazo contratual máximo permitido às necessidades de investimento requeridos para as empresas se estimularem a atender às demandas de gerenciamento integrado de lixo nas principais capitais brasileiras.

A forma de remuneração pelo serviço de coleta convencional proposta no PBLU procura resolver esta distorção, ao propor o pagamento de um valor fixo mensal, em lugar do valor pago por tonelada atualmente, para evitar concorrência entre os serviços de coleta convencional e o estimulo à coleta seletiva. Entretanto, ainda não vigora este mecanismo nos contratos vigentes. 

 O PBLU contempla um amplo estudo da relevância da coleta seletiva para a gestão moderna de resíduos sólidos urbanos. No edital de licitação disponível no site da LIMPURB, existe a especificação da coleta seletiva como objeto contratual incluído entre as obrigações das terceirizadas, porém, neste edital, não existe a definição de como ela será implementada.

 Ele admite que atualmente, o único tipo de coleta seletiva institucionalizada no município de Salvador é o de disponibilização em diversos locais da Cidade dos Pontos de Entrega Voluntária (PEVs), os quais são considerados no mesmo relatório, como sendo ineficientes do ponto de vista da mobilização da população para que atinja o potencial de separação de materiais recicláveis em potencial gerados pela população. Para efeitos comparativos, os estudo mostra que os PEVs conseguem ter um volume de depósitos de recicláveis de 1,4% do lixo gerado em domicílios, sendo que este potencial pode atingir 22,64% do total de lixo gerado, o qual somente poderia ser alcançado através de coleta seletiva porta-a-porta.

 Outra questão a ser ressaltada como influencia negativa no que tange a um programa sério de coleta seletiva nas grandes cidades, e também em Salvador é a concessão do serviço de implantação de aterros sanitários. Este dado pode ser conferido no edital de licitação de terceirização de empresas de serviços de limpeza urbana disponibilizado no site da LIMPURB- Empresa de Limpeza Urbana de Salvador. Seguindo o raciocínio do critério de remuneração das empresas concessionárias por seus serviços prestados, que são as mesmas que coletam o lixo, o contrato baseado no próprio estudo que origina o PBLU, as empresas que cuidam da implementação, operação e manutenção de aterros sanitários para destinação final de resíduos inertes, têm sua remuneração calculada a partir da quantidade de toneladas que são destinadas ao aterro.  Uma vez que os resíduos sólidos urbanos são os que ocupam maior espaço físico, e são eles justamente os que interessam à reciclagem, logo a coleta seletiva mais uma vez será rechaçada pelos agentes econômicos politicamente influentes que atuam neste mercado. O mais grave é se prevê que as própria

No que tange a reciclagem, esta somente resiste e encontra mercado em Salvador e demais capitais brasileiras, pois é uma alternativa de geração de renda à população alocadas nos estratos mais marginalizados da sociedade, qual seja os de catadores de lixo que espalham pela cidade em busca de um montante de resíduos sólidos que lhes garanta uma refeição diária. Esta atividade é muitas vezes predatória, pois catadores desorganizados espalham o lixo pelas ruas em busca de selecionar materiais recicláveis, causando desperdício de recursos privados na forma de perda de tempo extra gasto na coleta convencional, além de sérios problemas de saúde coletiva, como a proliferação de animais vetores de doenças.  

Estes indivíduos trabalhadores informais da reciclagem enfrentam ainda um mercado dominado por sucateiros ou atravessadores, que lhes paga um preço mais de 10 vezes abaixo do preço de mercado destes produtos, pois conseguem juntar o volume mínimo necessário para a venda para a indústria recicladora.  

“(...) a reciclagem é amplamente praticada não só no Brasil, como na América Latina toda, principalmente em função dos elevados níveis de desemprego, que possibilitam tornar essa alternativa de trabalho uma possibilidade de sobrevivência.” (LOUREIRO, F.; LAYARGUES, P.; CASTRO, R; 2002) 

 Neste contexto, as cooperativas de reciclagem que vêm se formando, atuam como entidades de apoio a esta profissão, dando maior autonomia aos catadores e abrindo oportunidades de melhoria de renda e condições de trabalho a estes. 

Devido ao reconhecimento da necessidade de aumento da abrangência da coleta seletiva e as possibilidades que ela pode gerar em termos de geração de renda para a população carente que sobrevive de coleta e triagem de lixo, seja desorganizadamente ou organizada em cooperativas de reciclagem, o PBLU aponta como única alternativa viável para potencializar a reciclagem e seus efeitos benéficos, tanto econômicos quanto sociais, que seja concedido um apoio à formação de cooperativas e complexos de reciclagem, como forma de dar autonomia a indústria de reciclagem, desenvolvendo-a, para que posteriormente, se torne independente de tais incentivos e possa criar uma dinâmica própria, dentro dos moldes da economia solidária. Tal dinâmica de preservação ambiental com inclusão social e parceria entre o governo a agentes privados na busca de soluções para a problemática ambiental será abordado mais adiante sob a ótica da Nova Economia Institucional.

 2.2. O Papel dos valores monetários: 

A minoração dos efeitos ambientalmente perversos da degradação sofrida pela biosfera em geral decorrentes da ação antrópica sobre a biosfera tem que estar atrelada aos princípios de incentivos do sistema capitalista.

 A legislação ambiental nos países europeus e no Brasil, em particular, é extremamente desenvolvida no que tange a preocupação moral com mecanismos de enfrentamento do problema ambiental, as quais, entretanto, não são sinônimo de eficácia, pois o seu cumprimento depende de mecanismos de fiscalização e controle das atividades, coerção sobre empresas privadas produtoras de bens que se transformarão em resíduos sólidos urbanos após o consumo final, alteração do ciclo de vida do produto em prol de transformá-los em totalmente recicláveis e diminuir desperdícios de recursos naturais em seu processo produtivo, entre outras questões pertinentes a uma produção ecologicamente sustentável.

 Em grande parte, esta ineficácia das leis se dá, pois o argumento econômico é de definitiva importância no incentivo de mudança da mentalidade em se tratando de firmas, entidades privadas cujo único objetivo é a maximização de lucros através das transações no mercado. As firmas historicamente não vêm na preservação ambiental uma oportunidade de geração de lucros ou apropriabilidade privada das externalidades positivas que esta preservação possa gerar. O exemplo de maior proeminência do descompasso entre a legislação ambiental e a imposição dos interesses privados é a recusa dos Estados Unidos em cumprir as exigências do protocolo de Quioto sobre a diminuição da emissão de gases poluentes na atmosfera, em função dos lucros perdidos com a diminuição da produção e o aumento de custos com a adaptação da tecnologia limpa trarão ao seu sistema produtivo. Além disto, resultados recentes sobre a emissão de gases do efeito estufa originados de países da União Européia, a maior defensora das metas previstas no Protocolo de Quioto mostra que o argumento econômico sobre a necessidade de produção de bens para atender a demanda ainda prevalece em âmbito mundial.  

Assim sendo, o papel das instituições governamentais, supra-governamentais ou de organizações civis de interesse publico é o de criar mecanismos de enfrentamento das externalidades negativas que a geração de resíduos, entre outras formas de degradação ambiental, podem trazer no âmbito da sociedade como um todo.   

 A despeito de toda a discussão sobre a ideologia perversa que utiliza o papel da reciclagem para justificar o aumento do consumismo sem culpa, e assim preservar as bases do sistema capitalista de produção, temos aqui que nos ater às externalidades positivas que a reciclagem de resíduos sólidos urbanos pode nos proporcionar, bem como o seu sistema de apropriação privada.  

 O argumento econômico para introduzir mecanismos de enfrentamento de externalidades negativas transformando-as em positivas do ponto de vista sócio econômico e ambiental é primordial para convencer os responsáveis pela emissão de gases do efeito estufa em desenvolver tecnologias e produtos mais limpos. É, portanto, necessária para o desenvolvimento de políticas publicas que diminuam a disposição final convencional.   

A coleta seletiva é encontrada na literatura econômica sobre reciclagem como uma proposta eficiente de aumentar a reciclagem de resíduos sólidos, entretanto, é considerada uma alternativa economicamente inviável para ser efetuada pela administração municipal, ainda que através da terceirização da prestação deste serviço. Os custos incorridos superam e muito os da coleta convencional, tornando-se um ônus demasiado grande em relação ao orçamento publico (GOMES, P. A. 2002). Entretanto, existem estudos e diversos exemplos práticos que mostram a possibilidade de aplicação de arranjos alternativos que transfiram a responsabilidade ou o direito de propriedade da atuação na limpeza publica a outros agentes que terão benefícios líquidos com a exploração das vantagens econômicas que podem advir da coleta seletiva. O arcabouço teórico do custo social construído por Coase, através da noção da abordagem econômica do direito, pode nos ajudar a compreender os diversos pontos de vista envolvidos na viabilidade ou não da coleta seletiva, e a conseqüente  otimização do aproveitamento dos materiais recicláveis que diariamente chegam aos aterros por não terem sido selecionados na sua origem.   

Diante deste cenário, temos que nos ater aos meios de enfrentamento das seguintes questões: 

 

a) Identificar as oportunidades econômicas que podem ser aproveitadas através do aumento da qualidade dos resíduos sólidos urbanos recicláveis, que pode ser encarado pelas seguintes óticas dos agentes beneficiados: a) Indústria recicladora e de embalagens: Enormes e comprovados custos evitados com insumos como energia, água e matéria prima virgem, além de custos ambientais que venham a ser contabilizados monetariamente, seja pelos créditos de carbono, seja por selos e certificados verdes, ou outros tipos de incentivos à diminuição da poluição determinados por instituições governamentais. b) Catadores de materiais recicláveis: São beneficiados com um aumento de renda e reconhecimento pelo seu trabalho, gerando externalidades socioeconômicas positivas, diminuindo a miséria e a indigência em que vivem grande parte do contingente deste tipo de trabalhador. c) Os indivíduos enquanto consumidores, que terão o preço do produto final afetado negativamente de acordo com a economia que os recursos produtivos poderão trazer d) a sociedade em geral, enquanto pagadora indiscriminada da taxa de lixo municipal e outros impostos concernentes  à atividade de limpeza urbana de responsabilidade da administração municipal. Além destes, outros ganhos intangíveis (não-monetarizados) obtidos com a preservação ambiental e melhor qualidade de vida podem ser auferidos pela coletividade.

  

O sistema de apropriação destas externalidades positivas terá sua distribuição entre os beneficiários descritos acima de acordo com as características do melhor sistema alternativo a ser dotado para o enfrentamento das externalidades negativas geradas pela não reciclagem de resíduos sólidos nos níveis atuais. Isto é, o enfrentamento de externalidades negativas automaticamente pode transformar-se em positivas ao se efetuar a reciclagem potencial em lugar da efetiva, viabilizada através da coleta seletiva e comprometimento das fontes geradoras com este propósito. 

  

1.  OS MECANISMOS DE ENFRENTAMENTOS DAS EXTERALIDADES NEGATIVAS COMO BASE DA POLITICA DE COLETA E RECICLAGEM 

  Os fundamentos econômicos das políticas ambientais serão divididos aqui em dois principais paradigmas conceitualmente antagônicos, que norteiam a discussão contemporânea sobre os mecanismos de enfrentamento de externalidades negativas geradas pela degradação ambiental antropica em curso. Para tanto, utilizaremos a síntese feita por ALCOFORADO (ANO XXX). Segundo este autor, a situação padrão sobre a qual a teoria se preocupa em encontrar soluções ambiental e economicamente viáveis é a seguinte: A, ao produzir, danifica B. No caso aqui estudado será tratado especificamente o problema da reciclagem e destinação de resíduos sólidos urbanos domiciliares (que engloba a geração domiciliar e comercial), poderíamos fazer a seguinte analogia: A produção de lixo pela população em geral danifica o meio ambiente devido ao esgotamento de matérias-primas, maior poluição advinda da produção a partir de materiais-primas virgens, e desperdiça recursos públicos devido à necessidade de implantação e manutenção de aterros sanitários e custos de coleta e limpeza urbana.

 Portanto "A" neste caso é representado por geradores de lixo domiciliares e comerciais sem apoio institucional para realizar a sua coleta seletivamente e de produtores de bens que não utilizam como insumos materiais recicláveis, de menor efeito poluidor. Assim, "B" é a sociedade em geral, do presente e do futuro principalmente, pois os mesmos que produzem o lixo são afetados por ele em um conceito ambiental abrangente e no sentido em que provêm os recursos financeiros para o financiamento dos gastos com limpeza urbana 

O primeiro enfoque, diz respeito ao paradigma da Economia do Bem Estar que tem como meta o equilíbrio macroeconômico pigouviano. Este frame prevê que na presença de externalidades, sejam aplicados mecanismos compensatórios construídos “a partir de possibilidades tributarias extrafiscais” (ALCOFORADO; ANO XXX). Em resumo, este frame ancora-se no principio do poluidor-pagador.

Este paradigma encontra hoje uma grande defesa em seu favor. O mecanismo de deposito – retorno, o imposto sobre produtos industrializados diferenciado para produtores de embalagens que utilizam matérias- primas recicladas ao invés de materiais-primas virgens e outros instrumentos extrafiscais que incentivam a sociedade a poluir menos tem aspectos positivos e negativos. Os aspectos positivos são alcançados quando os geradores de lixo fossem sensíveis ao aumento da carga tributaria paga por poluir mais, ou subsídios (créditos) para quem polui menos. Entretanto incorre-se o risco de, como assinalado por Coase, os custos impostos por poluir sejam menores relativamente aos custos de mudança tecnológica, de produzir menos ou do custo de oportunidade de tempo gasto com a logística de buscar o reembolso das embalagens, por exemplo.

Outro problema do principio poluidor-pagador é a própria metodologia de inferência de valores e alíquotas aplicáveis aos produtores-poluidores. A observância de princípios tributários, quais sejam, os princípios da proporcionalidade, da igualdade e da tipicidade, pois a tributação tem que ser proporcional à produção geradora de externalidade negativa, a qual segundo ALCOFORADO é uma função não-linear da quantidade de contaminação.

O segundo enfoque é o paradigma Neoinstitucionalista inaugurado por Ronald Coase no artigo denominado “O problema do Custo Social”. Este enfoque é basicamente uma critica frontal aos dois primeiros, ao propor a aplicação da “eficiência de Marshall” à formulação de políticas ambientais. Ou seja, a situação que deve ser alcançada é aquela onde não é possível qualquer mudança que melhore a situação de alguns, mesmo que piore a de outros.

Os principais conceitos definidores deste paradigma são:  

i) Natureza recíproca do problema: A situação padrão apresentada deve ser encarada sob a ótica da circularidade, isto é, considerando que ambas as partes causam danos recíprocos. Para minimizar tais danos faz-se necessário o estabelecimento de direitos de propriedade e de responsabilidades, para que então se estabeleça arranjos a posteriori que maximizem o bem estar social.

ii) Pluralismo Institucional: Diz respeito à estrutura de governança aplicáveis aos direitos de propriedade e responsabilidades definidos (mercado, firma, sistema legal, regulação estatal direta). Este conceito é originado a partir da contribuição da Economia dos Custos de Transação (ECT) e da Analise Econômica do Direito (AED).

Assim, quando os custos de transação dos direitos de propriedade e de responsabilidades são significativos, a sua magnitude determinará o tipo de governança que os aloque de forma mais eficiente do ponto de vista do bem estar social.

Em analogia ao nosso caso, temos que o mecanismo de enfrentamento das externalidades negativas advindas da geração de lixo pela sociedade pode ser resolvida sob o paradigma Neo institucionalista. Isto é, uma definição dos direitos de propriedade do lixo, a fim de realocá-los entre agentes econômicos de modo a trazer benefícios, transformando o processo de reciclagem em uma externalidade positiva, apropriada privadamente ao mesmo tempo em que gera renda e emprego.

 

 

1. Conclusões: 

 

O ambiente institucional da coleta seletiva em Salvador vem recebendo a atenção dos formuladores de políticas de saneamento básico, mas carece ainda de operacionalização das mesmas, incluindo as metas de geração de emprego e renda neste processo. 

Ao definir um arranjo institucional entre catadores de materiais recicláveis, empresas terceirizadas de coleta de lixo não concorrentes com a coleta seletiva, fontes geradoras de lixo domiciliar e comercial, não obstante aliado a políticas de taxas diferencias para empresas recicladoras e indústrias de embalagens que utilizem matéria-prima reciclável, o Estado estaria criando condições para o desenvolvimento do mercado de recicláveis. Isto porque a pura aplicação de incentivos extrafiscais não estaria promovendo a inclusão social.

Ora, se a indústria de embalagens já aufere lucros incrementais devido à economia de insumos produtivos proporcionada pela produção a partir de materiais recicláveis, então ela não precisaria de tantos incentivos assim para se adaptar à produção sustentável.  

È preciso que se estimule então a coleta seletiva, feita de forma mais eficiente, qual seja, através do desenvolvimento de cooperativas de catadores. Definindo esta alocação de direitos de propriedade e responsabilidade através da regulação estatal direta, é necessário o financiamento da infra-estrutura necessária inicialmente para que se possa buscar a autonomia futura destas organizações.

  

  

  

  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Referencias Bibliográficas

 

• MOTTA, Fernando S., RIBEIRO NOGUEIRA, Marco A., MELLO, Vinicius. Plano Básico de Limpeza Urbana de Salvador. Realização: PROEMA engenharia e serviços Ltda. São Paulo. 2007. Disponível em: http://www.limpezaurbana.salvador.ba.gov.br/Images/upload/pblu.pdf. Último acesso em: 08/12/2008

• ALCOFORADO, Ihering. G. A trajetória dos fundamentos econômicos das políticas ambientais. XXXXX 

• SAYAGO, Daiane E, DOMINGUES DE OLIVEIRA, José. M., SERÔA DA MOTTA, Ronaldo. Residuos Sólidos: Propostas de instrumentos econômicos ambientais. Brasília, MPO, SEPURB. 1998

• LIMPURB - Empresa de Limpeza Urbana de Salvador - Empresa pública da Prefeitura de Salvador, Minuta de edital. Disponível em: http://www.limpezaurbana.salvador.ba.gov.br/Images/upload/MinutaEdital.pdf. Último acesso em: 08/12/2008

 

• GOMES. Paulo A. Estudo de viabilidade econômica da reciclagem de resíduos sólidos: O caso de catalão, Goiás. Dissertação de mestrado em Gestão Econômica do Meio Ambiente do Programa de Pós-Graduação em Economia - Departamento de Economia da Universidade de Brasília - UnB. Brasília, 2002

 

• BORSOI, Zilda, CAMISÃO. Maria L. LANARI, Nora, et al. Resíduos Sólidos Urbanos. INFORME INFRA-ESTRUTURA- ÁREA DE PROJETOS DE INFRA-ESTRUTURA. Periódico eletrônico Nº 12. Jul/ 07. Disponível em: http://www.bndes.gov.br/conhecimento/Infra/g7412.pdf. Último acesso em: 08/12/2008

 

• LAYARGUES, Philippe. O cinismo da reciclagem: o significado ideológico da reciclagem da lata de alumínio e suas implicações para a educação ambiental. LOUREIRO, F.; LAYARGUES, P.; CASTRO, R.(Orgs.) Educação ambiental: repensando o espaço da cidadania. São Paulo: Cortez, 2002, 179-220